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合作交流
赴挪威、丹麥考察消費者權益保護工作報告
[字號:]
2008-04-25 中國消費者協會

  2007年9月17日至9月26日,中國消費者協會代表團一行四人赴挪威、丹麥考察,先后訪問了挪威政府社會平等事務部、挪威消費者委員會和丹麥消費者委員會等單位,就消費者權益保護工作和消費者組織建設等進行了交流,接受了挪威國家電視臺和丹麥消費者雜志記者的專訪。

   一、挪威的消費者政策

  挪威消費者政策的首要目標是保護消費者的權利、利益和安全。確保消費者對自身利益的影響力,確保商品質量安全和交易合同的公平合法,確保消費信息的客觀性,阻止不良信息對消費者的誤導。消費者政策是一項跨領域政策,包括涉及各個不同部門和相關機構工作范圍的問題。

  兒童與平等事務部。兒童與平等事務部在消費者權益保護方面負有主要責任,負責涉及保護消費者的主要立法工作,主動提出消費者政策建議,統籌協調各政府機構實施一致的消費者政策,協調消費者組織與政府部門之間的關系,為消費者組織提供經濟保障和政策保障,但不能干預這些組織的具體事務。兒童與平等事務部還積極參與保護消費者的國際合作,特別是與北歐和歐盟的合作,積極參與歐盟和北歐國家的消費者政策制定,北歐國家的消費者政策法律是非常相似的。兒童與平等事務部當前的工作重點主要是:將有關消費者政策與其它政策相融合,確定保護消費者權益的執行方案;減少對少年兒童的促銷行為;在學校里開展消費者教育,提高對消費行為的道德認識,促進可持續消費;評估完善消費糾紛調解體系;增強消費者對食品領域的影響,保護房地產交易中的消費者權益,關注預支消費債務問題等。

其他政府部門也在各自職責范圍內負有保護消費者權益的責任。司法部負責重要的比如消費者的安全保障、合同法案的立法工作,財政部負責金融服務領域的消費者權益保護工作,文化部負責媒體信息客觀真實,農業和食品部負責食品政策,衛生部負責消費者健康和食品安全,環境部負責消費環境保護,更新和管理部負責競爭和互聯網通訊領域,交通建設部負責交通和電信服務等。在執行消費者政策方面,政府以外的消費者組織和部門也發揮著重要的作用。

  消費者委員會。消費者委員會是代表挪威所有商品和服務消費者利益的獨立組織。該委員會致力于維護消費者的利益,就消費者利益問題提出建議,影響國家政策的制定,影響政府對政策的執行,同時對司法以及工商業施加影響。鼓勵政府和商界改善消費條件,促進社會把有關消費者利益的問題列入議事日程,致力于確保政治家、政府部門和工商業界建立一種促進合理對待最終用戶的制度框架。該委員會向公眾提供教育和購物前信息,提高消費者素質,使他們能夠勝任自己的角色,使其做出正確的消費選擇。該委員會處理商品和服務消費者與提供者之間出現的投訴。消費者委員會是挪威最大的免費司法援助提供者,每年處理大約十四萬件來自社會公眾的咨詢。

  挪威消費者委員會成立五十多年了,始創者是對食品感興趣的家庭婦女,后來引起政府的重視,成立了專門機構為消費者服務。其宗旨是為從企業或事業單位購買商品或服務的個人服務,廣泛聽取消費者的意見和呼聲,提出改善消費者地位的措施,提高消費者對社會的影響,推動社會向有利于消費者的方向發展,挪威消費者委員會在挪威的社會影響很大。

  挪威消費者委員會不實行會員制,經費來源90%來自國家專項撥款(現在每年撥款相當于9000萬元人民幣),另外10%來自其雜志《消費者報告》的收入。政府每年在預算中規定消費者委員會的撥款項目,但政府不干涉這些經費的使用,而是由消費者委員會董事會決定,董事會對經費使用和工作內容負責,董事長是最高負責人,日常事務由總裁主持,內設行政處、政策處、消費者雜志社。政策處是主要的業務工作部門,有很多專業人員,如律師、經濟師、政策師、記者等,政策處具體指導協調10個地方分部工作,地方分部的工作人員多為律師和經濟師。

  挪威消費者委員會的全國性分工是:奧斯陸總部負責銀行、金融和保險,消費者保護法,數碼消費者,健康、食品和環境。約維克分部負責航空客運市場,度假和旅游,團體旅行糾紛調解處,定期航班糾紛調解處,分時共有的度假別墅和度假俱樂部。沙士堡分部負責法律事務所,家用能源市場,收債公司和還債協議,律師的紀律糾紛調解處,電力糾紛調解處,收債糾紛調解處。奧斯陸分部負責房地產交易和市場,交易法規,房地產估價師的糾紛調解處,房地產交易糾紛調解處。謝安分部負責公共服務—使用者的權利,健康市場,病人糾紛調解處,生物技術糾紛調解處。克里斯蒂安桑分部負責電訊市場,電訊市場糾紛調解處。斯達萬格分部負責汽車交易市場、汽車出租、汽車修理,汽車出租糾紛調解處,停車場市場,停車場市場糾紛調解處。卑爾根分部負責公交,乘客的權利,包括火車、輪船、地鐵、公交車和出租車,公交市場糾紛調解處。特隆漢姆分部負責建房和住房市場,住房糾紛調解處,消費者信息,建房者的網上信息。布朵分部負責住房市場上的產權形式,合用共住法,合用共建法。特羅姆瑟分部負責私立學校市場,消費者購買法,手機。

  挪威消費者委員會的工作內容,一是廣泛開展宣傳教育,引導消費者勝任自己的角色。二是多方收集信息,包括組織比較試驗、專題調查、專家座談、機構咨詢等,以制定工作策略和工作重點,形成議案向政府反映,影響政府決策。三是組織消費者政治論壇,建構消費者保護理論基礎,擴大社會影響。四是多種方式接受消費者咨詢投訴,包括來人來訪、電話、互聯網等。五是支持也可以代表消費者訴訟。六是在媒體上對嚴重損害消費者利益的企業進行批評,也可以對政治家和政府部門進行批評,如果哪位政治家試圖阻止消費者委員會依法履行職能,就會遭到媒體的批評。所以,挪威的政治家和政府部門也非常重視消費者權益保護工作,這樣對他們參加大選也很有利。

  2007年挪威消費者委員會共做了20項商品比較試驗和40項服務比較試驗,比較試驗結果被媒體廣泛傳播,七月份所作的魚類比較試驗在社會上影響最大。2007年挪威消費者投訴的熱點難點問題主要是食品、手機、商品房、汽車、保險、金融、互聯網等。關注的熱點問題有:一是技術進步:技術進步本身對消費者的影響,網購增長—消費者是否掌握?電訊市場的套餐供應和時限約束或捆綁條件,如何為那些還沒有完全掌握如何使用IT(信息技術)的消費者建立資訊場所。二是針對有重大經濟意義的市場:大多數人的購買力較好且不斷增長—其他的人呢?金融市場太容易賺錢—競爭呢?提供給年輕人的住房貸款—未來的擔憂,高息消費貸款—誰受損害?推銷與咨詢的質量—素質。三是不斷變化的市場:公共事業的市場化—消費者能否適應?私立學校市場—競爭和投訴處理,鐵路運行的競爭開放,醫療衛生方面——不同的供應者和消費者對此的總體看法和認識。四是可持續發展的消費模式:消費模式和選擇的可能性,宣傳活動和提高意識,影響銷售渠道—商品的道德背景和可持續性的背景。五是溝通工作:全方位接觸更多地而且不同的消費者,進一步加強以用戶為中心的服務理念,增加用戶的自助工具。

挪威消費者委員會很注重工作創新。現在他們正在做一個“微型挪威模式”的項目,就是在網上做一個典型的挪威消費模型,消費者可在網上體驗消費的全過程,這個模型既可成為一個早期預警系統,也可作為消費者委員會工作決策的事實依據。

  目前,挪威消費者委員會維權工作上面臨的新挑戰,一是消費者面臨更加復雜的情況,比如來自工商界的大量的信息對消費者構成壓力,比如日益復雜的產品和服務令消費者難以理解,比如怎樣適應新的市場環境,消費觀念的更新,對新角色的體驗缺乏安全感等等;二是并不是所有的人(商品)都適合于市場化的;三是怎樣及時準確地把握社會的發展動向;四是捕捉消費者的角色變化新信息并在政策上加以體現施加影響;五是對于消費者作為群體進行引導,使他們有能力處理遇到的各種情況;六是歐盟提倡進取型的消費者政策變成競爭政策中不可缺少的一部分;七是可持續發展的消費模式與消費增長的關系。

消費者糾紛調解委員會。是一個由國家資助的機構,類似于我國的仲裁委員會。當消費者向該機構投訴后,該機構可以做出仲裁,可以決定合同是否生效。

  挪威消費者歐洲服務機構。負責到歐洲其他國家旅游的挪威消費者和歐洲其他國家到挪威旅游的消費者的跨境投訴處理工作。歐盟要求各成員國設立此類機構,相互配合快速處理旅游消費者投訴。

  消費者事務監督員辦公室。為了確保產品和服務的銷售行為符合《營銷控制法》,消費者事務監督員(CO)從消費者的角度對上述行為實施監督。消費者事務監督員辦公室是一個主要針對推銷和合同條款的監督機構。

  消費者事務監督員負責監督《廣告法》的實施,包括監督廣告不得特別針對兒童,不得在兒童節目中插播廣告的規定。消費者事務監督員由國王在國務議事會上任命,首次設立于1973年,是一個具有獨立性的政府機構,其任務是鼓勵商業從業人員遵守相關規定。消費者監督員辦公室共有二十四名工作人員,每年處理的案件數量約三千五百件。雖然多數案件是出于消費者或商業從業人員投訴的結果,但是監督員辦公室本身也會主動提出問題。

  國家消費研究所。國家消費研究所(SIFO)是一個消費者資源中心。該研究所是一個公共行政機構,為國家制定消費者政策提供咨詢,在兒童與平等事務部之下被授予特殊權力。消費研究所從事研究與化驗工作,為進一步研究重要的消費問題、公共措施和市場銷售產品的后續問題打下基礎。消費研究是實現消費者政策目標、保護消費者利益的基礎,并為創造和開發新產品和新服務提供必要的知識。

  挪威環境標簽基金會。挪威環境標簽基金會,除負責挪威國內“生態標簽”的正式認證工作外,也負責(瑞典)“天鵝標簽”和歐盟“生態標簽”的認證工作。作為開展北歐 “生態標簽計劃”正式工作的一部分,這個基金會由國會1989年通過的一項決議而成立。基金會在兒童與平等事務部的指導下工作,其領導機構是一個董事會,其成員分別由兒童與平等事務部、挪威環境部/污染控制局、挪威企業聯合會、挪威商業與服務企業聯合會、挪威工會聯合會、消費者委員會、綠色生活組織和“庫珀”合作社任命。

  挪威法院體系外的糾紛調解。一是投訴調解處,負責購買商品和手工服務的投訴。二是消費者糾紛調解委員會,負責其他服務行業的投訴。挪威消費者委員會在法院體系外的糾紛調解中占有重要地位,各地方分部在有關購買商品和手工服務的糾紛中扮演調解人的角色,消委會的職員是服務糾紛調解處的成員,每年消委會處理約14萬個電話咨詢。法院體系外的糾紛調解的意義在于,對消費者來說,可以保障他的權益,調解結果可為未來的案件提供參照性,可以發現消費糾紛的癥結。對經營者來說,可以不影響或者減少對企業聲譽及經濟利益的影響。

  挪威的消費者如果對購買的商品或服務不滿意,首先需要向經營者投訴;如果雙方未達成和解,再向備案機構投訴請求調解;如果備案機構調解不成,再向糾紛調解處或糾紛調解委員會投訴;最后是向法院訴訟。當然消費者也可以直接到法院訴訟,但糾紛調解委員會要求有前面的和解、調解處理程序。

  糾紛調解處由3或5人組成,各有1人或2人代表糾紛雙方,由一位有經驗的人作為主席。通常是通過書面材料處理糾紛,當事雙方不見面,各自通過代表表達訴求,處理糾紛的時限一般不超過半年。消費者委員會具有雙重身份,各地方分部既是投訴調解處,也是消費者糾紛調解委員會的秘書處。

  糾紛調解處和糾紛調解委員會的相同點有:同屬替代性的糾紛調解機構,調解特定范圍內的消費糾紛;同屬調解經營者與消費者之間的糾紛;調解糾紛都是以法律為準繩;都必須高效、中立、免費。不同點有:糾紛調解處是基于雙方的協議(這個協議是由行業協會與消委會簽訂的,是公開的),糾紛調解委員會是基于法律法規;糾紛調解處的協議是指導性的,糾紛調解委員會的決議是強制性的。

  二、丹麥消費者委員會情況介紹

  丹麥消費者委員會成立于1947年,1999年加入CI,它是歐洲經濟共同體(EEC)經濟和社會委員會的附屬機構。在丹麥各種保護消費者利益的機構和組織中有協調作用,社會影響很大。

  丹麥消費者委員會的主要任務是通過現行的消費政策保護消費者利益;將消費者的觀點、看法反映給政府、貿易及工業部門;在有關消費者的重大問題上鼓勵各委員會、協會及團體代表消費者的利益;促進各種產品的標簽工作;收集各種有關消費者的信息,并進行分析研究,影響政治家決策;通過多種渠道開展宣傳教育,引導消費者做出正確的消費選擇;與其它消費者組織合作。

  丹麥消費者委員會實行會員制,現擁有個人會員300名,團體會員22個,沒有企業會員和政府組織成員,總部設在哥本哈根,地方沒有分部和人員。辦有出版物《思考》,1964年創刊,目前有82000訂戶,其中6000網上訂戶,一年10期,不能刊登商業廣告。丹麥消費者委員會一年召開4次會員代表大會,把收集到的各種消費者信息和消費者保護熱點問題在會上討論,形成決議,向政府反映,供決策參考。丹麥消費者委員會每兩年舉行一次理事大會,選舉理事長和理事,要求被選舉的人能夠盡可能地代表廣大消費者的利益。日常事務由總經理負責,總經理也是委員會的雇員。丹麥消費者委員會每年的經費預算900萬美元,其中雜志收入占56%、政府資助(政府購買服務)占29%、會費占15%。

  丹麥消費者委員會在歐共體內的工作很活躍,在30多個歐共體國家中,丹麥是主席國,所以他們的工作不但影響歐共體國家的消費者政策,而且影響到整個歐洲40多個國家的消費者政策。歐共體的產品標準一般是比較高的,比如保健食品在歐共體是不允許進口的,但美國允許,于是他們就給美國施壓,迫使美國也不進口這種商品。丹麥消費者委員會的總經理介紹,隨著生活越來越富裕,丹麥的消費者越來越關注環境保護。調查顯示,有超過50%的人愿意花高價購買綠色產品,“政治性”的購買者越來越多,政府也正在制定完善這方面的法律。他同時表示,中國有十幾億人,丹麥只有500萬人,如果中國的消費者都能關注環保,那意義將非常重大,希望雙方今后能加強這方面的合作。

  丹麥消費者委員會受理消費者咨詢投訴。糾紛處理通常也是由3或5人組成仲裁庭,各有1人或2人代表糾紛雙方,由一位有經驗的人作為主席做出裁決。丹麥法律允許消費者組織代表消費者向法院提起訴訟,但一般個案在消費者委員會都能得到解決,而且無理由退貨制度可以使許多消費糾紛提前化解掉。

  丹麥消費者委員會開展消費調查,設計消費者評價問卷,組織社會調查,公布結果,引導消費。他們也作商品比較試驗,而且非常認真,一方面是為公平公正,另一方面也是為了防止引發“官司”,賠償對方。丹麥消費者委員會沒有自己的實驗室,所有歐共體國家消費者組織都沒有自己的檢測機構,因為自己的檢測機構容易作弊,而且成本比較高。但他們與檢測機構關系密切,在保護消費者權益方面有良好的合作。

  三、啟示和建議

  挪威、丹麥等北歐國家有健全完善的消費促進和保護機制,對消費的促進和保護有較長歷史。從二十世紀三、四十年代開始就有從事公眾家庭經濟的研究和引導的機構,幫助居民家庭更好地利用自己的資源。北歐國家經濟發達,社會福利好,貧富差距小,產品標準高,法律法規健全,建有良好的社會信用體系,企業誠信意識強。國家重視消費者權益保護,實行多元化的消費者保護機制,政府部門、消費者組織、大眾傳播媒介等各司其職,密切配合,共同做好消費者權益保護工作,消費環境整體比較好,有許多經驗值得我們學習和借鑒。

  (一)挪威消費者委員會一切成本開支90%以上來自國家專項撥款,但絲毫不影響其工作的獨立性。挪威消費者委員會是一家獨立的為消費者利益服務的組織,挪威議會頒發的章程中說得很清楚:挪威消費者委員會的工作內容是獨立的,工作重點是自定的,工作成效是不受評估的。中國的消費者協會的唯一宗旨也是保護消費者的合法權益,首先是保障弱勢群體對生活必需品消費的安全感和消費的公平公正,這一工作是不應也無法以創造利益為目的,它是帶有公益性的。因此按照《消費者權益保護法》的有關規定,借鑒挪威消費者委員會的經驗,中國的消費者協會組織的主要經費來源應由政府撥款,并完善法人治理結構,保證其工作的獨立性。

  (二)挪威消費者委員會加強隊伍建設,律師、經濟師等專業人員占很大比重,工作人員的素質比較高。通過對全國十個分部進行專業化分工,使之各有側重,提高維權效能。這方面雖然中國地大人多,差異大,情況復雜,但還是有值得借鑒的地方。比如可以放寬消費者協會的用人自主權,把一些有學歷有能力的專業化人員充實到消費者協會,改善消費者協會的人員結構。比如可以在一定的區域內加強分工合作,建立專業投訴咨詢分支機構,也可以借助社會力量加強對消費者權益的保護。

  (三)挪威消費者委員會對一般性的投訴案件交由各地方分部進行調解性處理。對具有普遍性典型性的投訴調解不能達成協議的,可由消費者委員會代表消費者與相關企業對簿公堂,一切費用由消費者委員會承擔。最近一次的一起手機官司,就是由代表消費者的消費者委員會與代表手機行業的電器協會打的。消費者委員會最終勝訴,從而使挪威市場上的手機消費者可享受5年的投訴權,就是說在5年之內,由于設計制造不當而引起的手機不能正常工作,都可以投訴。

挪威消費者委員會一如既往為消費者維權的行動,使得他們的社會影響很大,97%的挪威人都知道消費者委員會這個組織,在多次評比中,消費者委員會的信譽都名列前茅。中國也可以借鑒挪威的經驗,整合全社會消費維權的資源,規范消費者協會調解投訴的行為,對一般性投訴適用簡易程序做調解處理,對比較復雜的投訴規定明確調解程序,由專業人員按照程序進行調查調解,由人民法院對調解協議予以認可。由于我國的訴訟成本比較高,大多數消費者輕易不愿意打官司,這樣就使很多損害消費者利益的經營者不用付出違法成本,有利可圖,但不利于社會的公平正義和市場經濟的健康發展。因此應當對有關的程序法律做出修改,賦予消費者協會代表消費者訴訟的權利,這樣才更有利于保護消費者的合法權益,更有利于構建社會主義和諧社會。

  (四)挪威消費者委員會在施加社會影響時,有開放式和封閉式兩種。開放式就是通過媒體對嚴重損害消費者權益的典型案例進行曝光。最近的一次較有影響的媒體曝光是,關于有些保險公司拒絕執行其行業仲裁機構的決定(行業仲裁機構由行業代表和消委會的代表聯合組成,用以調解消費者與行業之間的糾紛)。消費者委員會把這些企業列入了黑名單,各大媒體紛紛報道。上了黑名單的保險公司坐不住了,紛紛找到消委會,以爭取理解,并表示及時糾正。這以后,保險行業仲裁機構的決定被拒率穩步下降,媒體曝光效果明顯。這種開放式的方法通常用于揭露企業行業的黑暗面,迫使其做出對消費者有利的決定。

如果消費者委員會希望影響制定法律的政治家,那么采取封閉式更有效。封閉式的方法就是不聲不響地尋找對此感興趣的政治家,并對其進行游說,讓政治家接受這一觀點,并反映給相關行業的法律委員會,最終達到修改法律的目的。

  由此可以看出,不管是在中國還是在外國,媒體都是消費者組織的天然盟友。加強與新聞媒體的聯系與合作,充分發揮輿論監督的特殊作用,對保護消費者的合法權益十分重要。同時我們還要充分發揮政府和消費者之間的橋梁作用,傾聽消費者的呼聲,反映消費者的意見和訴求,多搞調查研究,多用封閉式的方式,多用真實準確全面的數據說服中國的政治家們,影響政府的消費者政策,完善消費者保護法律法規。

  (五)挪威、丹麥都辦有消費者雜志,作為向消費者提供咨詢服務的主渠道,內容以消費調查、比較試驗、消費警示、商品知識等為主,且多為獨家信息,發行量較大,為保證信息的公平公正,長期堅持不刊登商業廣告,形成了良性循環。同時他們還充分發揮互聯網以及其它傳媒的優勢,多渠道多方式向消費者提供咨詢服務,同時他們還把消費者教育引入了課堂。

這方面我們非常有必要學習借鑒,進一步辦好中國消費者雜志,丹麥消費者雜志的訂戶占到全國人口的1.6%,我們的雜志訂戶如果占到全國人口的1.6%,那將是一個非常驚人的數字。我們要進一步加強信息化建設,充分發揮互聯網等傳媒的優勢,搞好消費者的教育宣傳,引導消費者科學消費,合理消費,依法維權,理性維權,讓消費者都能勝任自己的角色,促進精神文明和生態文明。

  (六)挪威國家消費研究所是一個研究、調查和示范項目中心,并向消費者提供、分發有益的信息。該研究所成立于1939年,是挪威僅有的一家專門從事應用消費的研究機構,利用其特有的優勢和專業知識為消費者服務是該所新的工作內容之一。另一項重要工作是向相關受益者,如政府部門、制造商或其它研究機構和消費者推廣研究成果。該研究所還通過與國際各種組織建立聯系,共同研究、開發國際消費領域的相關課題。國家消費研究所的宗旨是通過提高消費者、政府部門、商業和工業以及非政府組織的消費知識來營造一個更有利于消費的社會環境,尤其注重對弱勢群體的保護。

  中國應當借鑒挪威這方面的經驗,建立旨在保護消費者權益的專門研究機構。中國消費者協會也可以考慮建立一個專事消費者權益保護研究的分支機構或者依托一個相關的現有研究機構,加強消費者政策和法律研究,每年確定幾個課題,出一兩項研究成果,并向政府部門和相關單位推廣,推動各方都承擔起保護消費者權益的社會責任,推動改善消費環境,提高消費者協會維護消費者權益的軟實力。


(中國消費者協會投訴部主任 邱建國)


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